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薛良燕创造良好法制环境建立和谐电信行业0

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来源: 作者: 2018-12-07 18:55:48

海南省通信管理局局长

今年9月25日是《中华人民共和国电信条例》(以下简称《电信条例》)颁布5周年纪念日。5年来,《电信条例》为我国电信监管及电信业的发展起到了重要的法律保障作用。可以说《电信条例》作为里程碑,标志着我国电信监管事业从起步到发展,标志着我国电信业从垄断转入竞争,电信体制从计划经济转向市场经济,从无序竞争走向和谐发展,开始融入世界经济一体化的大潮。

一、《电信条例》指引着电信行业快速发展,取得了卓越成就

1.我国在世界电信业独树一帜,已成为电信大国。

《电信条例》颁布以来的5年是我国电信业发展最快的5年。政企分开,破除垄断,引入竞争,市场经济的框架逐渐建立,给整个中国电信业带来了前所未有的生机和活力。仅仅5年时间,我国的固定、移动双双成为世界第一大,用户从2000年底的2.3亿用户,发展到了2005年6月底的7亿户,互联用户超过1亿户,宽带用户接近3000万户,名列世界第二。我国成为名符其实的电信大国。

2.电信法制建设从起步到初步形成体系。

在全国各省、市、自治区实现政企分开伊始,《电信条例》正式颁布施行,为电信监管部门依法行政提供了重要依据。《电信条例》颁布后,信息产业部又先后颁布了36个与之相配套的部长令。其间,《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》等一系列法律法规及政策文件的颁布实施,初步形成了电信市场监管的法律框架体系。

3.初步建立起了独立于电信企业的垂直电信监管体系。

1998年邮电企业实行政企分开,信息产业部成立。之后经过三年时间,各省、市、自治区通信管理局相继成立,形成了部省两级垂直的电信监管机构,为电信改革的顺利进行,电信监管事业起步和发展提供了组织保障。

4.电信监管队伍从诞生到逐渐成长,为创建和谐电信行业培养了“护卫军”。

《电信条例》刚刚颁布之际,全国各省区正处于政企分开之时,新组建的通信管理局中电信监管人员几乎都来自于电信企业,对电信监管的概念知之甚少,这一先天不足,促使部、省两级监管机构从队伍建立之初就把人的培养教育放在重中之重。举办的第一期培训班就是行政执法的培训,而《电信条例》就是培训班的主要教材,5年来积累了宝贵的经验。

5.电信市场的垄断被打破,竞争格局已经初步形成。

建国以来维系了45年的电信市场一家垄断的局面,以1994年联通公司成立为标志而打破,经过11年的电信改革,已经初步形成不同规模、不同业务、不同所有制企业相互竞争、优势互补、共同发展的局面。海南省也已形成了6家基础电信运营商及近300家增值电信运营商的市场竞争局面。

6.市场竞争态势逐渐趋于理性、走向和谐。(1)价格竞争走出恶性的阴影。经历了一次次交锋和纷争之后,企业越来越认识到恶性价格战的结果只能是两败俱伤,决非企业发展的良策。监管部门则越来越认识到资费的管制一定要把握好度,市场发育不成熟时该坚持政府定价的一定不能随意改变,但要适时调整。只要市场发育到合适的时机,该由市场调节来解决的价格问题就应该放手把它交给市场。经过几年的发展,目前企业在电信资费市场的竞争已逐渐趋于理性。(2)通信建设从混乱到有序联合。海南省2001年底到2002年初出现的三家主要电信企业建设中发生冲突的问题不仅动用了公安部门,甚至导致省委主要领导作批示,责成通信管理局调节。这一事件在利用《电信条例》及反复协调解决之后,海南管局进行了深刻的思考,认为电信监管部门绝不能仅仅把工作局限在“救火”上,出了问题才去解决,一定要站高一步,寻求长效解决机制。经过反复组织企业研讨并到香港学习调研,终于在2002年底出台了“海南电信企业通信管线联合建设办法”,并将广电传输企业吸收进来,成为合作伙伴。几年来,这项机制运作良好,逐渐趋于成熟。电信建设市场初步形成合作共建的和谐局面。(3)互联互通方面存在的问题大大减少。

7.电信服务质量明显提高。几年来电信监管部门一直把鼓励全行业为广大

电信用户提供优质高效的电信服务当成重中之重来抓。先后出台了一系列电信服务标准及监管办法,建立申诉、监控、评价组织,全行业通力合作,认真落实以人为本的理念,把政府监管与企业自律、社会监督结合起来,开展了评优帮差和行业评议活动,产生了很好的社会反响,推动了一些社会反映突出的服务热点问题的解决,维护了消费者的合法权益。

8.电信普遍服务成就显现,数字鸿沟逐渐缩小。在电信普遍服务基金尚未建立的情况下,去年信息产业部继续贯彻落实中央“三农”政策精神,大力推进“村通工程”,取得一定进展。海南省管局在这项工作中主动发挥协调推进作用,调动企业的积极性,争取地方政府的支持,加上政策上的倾斜和媒体的大力宣传,使“村通工程”进展迅速,到2005年7月底,行政村通率已达97.6%,提前完成了信息产业部十五规划的村通目标。

此外,新技术、新业务的不断涌现为人民群众带来越来越丰富的选择。

二、改革与发展的同时仍存在不容忽视的问题

尽管中国电信业发展的成就有目共睹,但发展中存在的问题仍不容忽视,建设和谐的电信行业只是初见雏形,从电信大国过渡到电信强国并非一日之功,我们还面临着许多新的课题,如法律体制还不够完整;监管队伍的力量还很薄弱、能力素质还有待于提高;电信市场无序竞争的苗头还不时出现;电信业务资费的管理方式还有待于进一步变革;体制改革还有很多方面不到位;快速发展的电信新技术还缺乏及时与之对应的监管政策;信息服务大行业的观念还有待于形成;监管对象的悄悄变化正挑战监管机构的能力;电信普遍服务仍任重道远;从电信大国到电信强国还有很大差距。这些问题需要电信企业及电信监管机构在发展的实践中共同努力寻求解决方案。

三|、对电信监管工作后退一步、站高一步的思考

5年的电信监管实践使工作逐步形成了以市场准入为龙头、以互联互通为重点、以业务规划为指导、以服务监督为中心、以络和信息安全管理为保障的监管体系。在2004年初信息产业工作会议上,王旭东部长提出了电信监管要“后退一步,站高一步”的重要论断。当前,转变政府职能,推进电信监管能力建设已经成为电信监管队伍面临着的具有方向性、战略性的重大问题。笔者认为,电信监管工作应在以下方面努力做到后退一步、站高一步。

1.政府对微观经济的管理将“后退一步”。政企分开后,政府的职能开始发生转变,不再直接参与企业的微观经济活动,但长期政企合一形成的思想观念、管理方式和管理手段,很难一下子彻底转变过来。“后退一步”,就是要求监管部门进一步转变观念,找准定位,明确职责,不要再去干预企业的经营活动,能由市场调节的就交给市场调节,能由企业做的就让企业去做。

2.“站高一步”,就是要管宏观、抓大事。党的十六届四中全会把构建社会主义和谐社会的能力作为加强党的执政能力建设的重要内容。“站高一步”就是要求电信监管部门把电信监管能力建设与构建和谐电信行业紧密结合,以此为一切监管工作的出发点和归宿。抓环境、促发展,把政府职能切实转变到引导、规范、监管、服务上来。“站高一步”,要求监管者的管理理念和管理手段也要进行根本转变,充分运用规划、标准、政策等宏观手段调控市场、管理行业。

3.“站高一步”,就是要代表广大人民群众的利益。电信监管部门的行为准则就是要始终代表中国最广大人民的根本利益,始终保持党同人民群众的血肉联系,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。电信管制的首要任务已经从以市场监管为主,兼顾产业发展和消费者利益转向以人为本,维护消费者利益上来。因此,维护广大消费者的利益成了电信监管的首要目标。而要维护广大消费者的利益,就必须坚持“站高一步”。依照这一准则,近两年来,信息产业部把推进“行政村村通工程”当作重中之重来抓体现了“站高一步”的理念;电信行风评议工作逐年深入推进,体现了“站高一步”的理念;下力气引导、要求电信企业解决群众反映的电信服务中的热点、难点问题,如卡余额处理问题、短信陷阱问题、与用户签定不对等协议问题,表达了民意,保护了电信用户的合法权益体现了“站高一步”的理念。

4.“站高一步”,就是要切实落实依法治国、依法监管的基本方略。即将问世的《电信法》无疑将为完善和发展电信法制体系,从法律上体现科学发展观的要求,保障广大电信用户及企业的权益,促进行业的依法治理奠定重要的基础。同时也将全面推进依法行政、坚持严格执法、公正执法、文明执法、建设法制政府,建立有权必有责、用权受监督、违法要追究的监督机制。但也要充分认识到没有一个法是包罗万象、能解决所有违法问题的,需要我们电信监管部门去研究新情况、解决新问题。

5.“站高一步”,就是要协调各方力量为行业和谐发展创造环境。“站高一步”,要求我们进一步转变观念、转变职能,把政府管理工作的立足点放到创造环境上来,协调好各种关系,即电信监管部门与地方政府的关系、与企业的关系、与行业协会等社团组织的关系、与媒体的关系,以及政府与企业、企业与企业的关系,促进各方面关系的和谐。

6.“站高一步”,就是要以发展为第一要务。发展是党执政兴国的第一要务,要坚持用发展的办法解决前进中的问题。我们进行电信监管的重要目标就是要促进电信行业的健康、稳定、协调发展。因此政府监管部门“站高一步”就是要鼓励新技术新业务的创新和发展,为行业创造良好的外部环境。电信监管的大目标是要促进我国从电信大国进入电信强国。

7.“站高一步”,就是要以人为本,加强监管队伍能力建设。包括培养队伍把握科学判断电信改革、发展、转型形势的能力,应对电信竞争中复杂局面的能力,驾驭电信市场经济的能力,依法行政、维护市场竞争秩序,营造良好法制环境的能力,以及总揽信息服务大行业全局的能力。

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